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The European Union´s safe country concepts versus the principle of non-refoulement

Stephanie Krisper

Art der Arbeit

Dissertation

Universität

Universität Wien

Fakultät

Rechtswissenschaftliche Fakultät

Betreuer*in

Manfred Nowak

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DOI

10.25365/thesis.21268

URN

urn:nbn:at:at-ubw:1-30276.89574.582259-5

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Abstracts

Abstract

(Deutsch)

Das Ziel dieser Dissertation ist es, die Vereinbarkeit der durch EU-Gesetzgebung eingeführten Konzepte der “sicheren Staaten” mit dem Prinzip des Non-refoulement zu analysieren. Das erste Kapitel präsentiert die beiden Antipoden: die EU-Gesetzgebung zum “sicheren Herkunftsland” und zum “sicheren Drittstaat” als auch das Prinzip der Non- refoulement nach Art 33 der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK), Art 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und Art 3 der UNO-Konvention gegen die Folter. Das zweite Kapitel gibt Einblick in die besorgniserregende Realität innerhalb der EU dass oft Beamte mit einer- besonders im Rahmen dieser beschleunigten Verfahren- voreingenommenen Haltung gegenüber Asylwerbern und/oder einseitigen Quellen zur Entscheidungsfindung sind, die- außer in Irland- in einem zusammengelegten Verfahren über die Gewährung von Asyl und Schutz vor Refoulement entscheiden. Die “sicheren Staaten” sind jedoch entweder wegen der dortigen Lebens- oder Haftbedingungen oder- im Falle der “sicheren Drittstaaten”- aufgrund der Unzulänglichkeit der Asyl- und Refoulement-Verfahren derart prekär, dass Gefahr von Refoulement besteht. Das dritte Kapitel präsentiert den “direct balancing approach” und das “complicity principle” als Analysemethode für die weitere Diskussion. Der “direct balancing approach” umfasst zwei Schritte: Der erste des abstrakten Abwägens betrifft die Frage der Umstände, die als Verletzung von Art 3 EMRK zu werten sind, d.h. die notwendige Schwere der Verletzung. Der zweite Schritt des individuellen Abwägens bringt zwei wichtige Limitierungen ins Spiel: the Wahrscheinlichkeit des Risiko und seine Vorhersehbarkeit, d.h. den Beweisstandard und die Beweislast. Der Frage ihres Ausmaßes nähert sich die Dissertation mit Legomsky’s “complicity principle”, der einen “variablen Beweisstandard” einführt: Die Frage nach dem notwendigen Ausmaß an Wahrscheinlichkeit des Risikoeintritts kann nur relativ beantwortet werden, weil Verhältnismäßigkiet zwischen Vorhersehbarkeit und Schwere der Verletzung bestehen muss. Im vierten Kapitel werden anhand der vorgestellten Analysemethoden für die Diskussion über den Schutz vor Refoulement durch die EMRK positive Verpflichtungen für das Abschiebeverfahren herausgearbeitet. Hinsichtlich des abstrakten Abwägens verteidigt die Autorin den Standpunkt, dass auch als Verletzung von Art 3 EMRK von relevanter Schwere anzusehen ist, wenn es im “sicheren Drittland” im erstinstanzlichen Verfahren an Qualität und in der Folge der GFK entsprechenden Gewährung von Asyl oder im Rechtmittelverfahren an effizienten Rechtsmitteln oder einer aufschiebenden Wirkung mangelt. Als positive 190Verpflichtung für das Verfahren des abschiebenden Staates ergibt sich, dass ein Staat die inhaltliche Prüfung eines Asylantrages in der Annahme der Abschiebung des Antragstellers in ein “sicheres Land” nur verweigern kann, wenn dem Asylwerber im Rahmen dieses beschleunigten Verfahrens die Möglichkeit eingeräumt wird, diese Annahme zu widerlegen. Die Umstände, unter denen diese Widerlegung ermöcht wird, betreffen die Fragen von Beweisstandard und Beweislast und damit den zweiten Schritt der individuellen Abwägung. Bezüglich des Beweisstandards ergibt die Analyse der Rechtsprechung des EGMR, dass der Gerichtshof bei der Risikoeinschätzung des direkten Refoulements aufgrund der faktischen Umstände von Verfolgung im Aufnahmeland denselben Beweisstandard für die wohlbegründete Angst vor Verfolgung iSv Art 1 (A) GFK setzt wie für das Risiko des Refoulement im Falle der Abschiebung. Bei der Risikoeinschätzung des indirekten Refoulements über ein angeblich sicheres Drittland wird die Reduktion der Analyse des EGMR auf die Existenz eines “arguable claim” über den ersten Schritt der Verfolgung im Zielland als positive Entwicklung gesehen, die auch der Anforderung des “variablen Beweisstandard” eines niedrigen Beweisstandard gerecht wird: für den Antragsteller leicht zugängliche Dokumentation und generelle Berichte internationaler Organisationen und NGOs erfüllen den geforderten Beweisstandard. Auch beim zweiten Schritt der Risikoeinschätzung des Ketten-Refoulements aufgrund der den Antragsteller erwartenden Verfahren im angeblich sicheren Drittland fand der EGMR in M.S.S. v. Belgium and Greece statistische Daten über eine extrem niedrige Anerkennungsrate bei Asyl oder subsidiärem Schutz und Berichte internationaler Organisationen und NGOs ausreichenden Beweis zur Widerlegung der Annahme der Sicherheit des Drittlandes. Bezüglich der Beweislast ergibt die Analyse der Rechtsprechung des EGMR, dass er dahingehend verstanden werden kann und muss, primär den ausweisenden Staat zu verpflichten, die für den entsprechenden Fall relevante Umstände zu erheben. Aus dem zweiten Schritt der individuellen Abwägung ergeben sich folgende positive Verpflichtungen für das Verfahren des abschiebenden Staates: Erstens ist, auch im Falle der Annahme der Sicherheit eines Landes, für die Risikoeinschätzung der Beweisstandard niedrig zu halten, d.h. durch allgemeine Informationen durch Berichte oder statistische Daten erfüllt zu sehen. Zweitens ist aufseiten des Antragstellers auch die Beweislast niedrig zu halten, d.h. auf seinen Hintergrund und persönlichen Erfahrungen, die seine Angst vor Refoulement begründen, zu reduzieren; auch im Falle der Annahme der Sicherheit eines Drittlandes darf die Beweislast nicht über die Zuverfügungstellung genereller Informationen über Statistik von Anerkennungsraten und Berichte über die allgemeinen Umstände, die per se Verdacht über die Fairness des Verfahrens erwecken, hinausgehen. Drittens bedarf eine seriöse Risikoeinschätzung eines individuellen Interviews. Schließlich muss das Abschiebverfahren eine gewisse Qualität aufweisen, die mit “rigorous scrutiny” umschrieben wird und Sorgfalt, Fairness und Folgerichtigkeit umfasst. Im fünften Kapitel wird zusammengefasst dass bis zu der Zeit eines einheitlichen Schutzes im ausweisenden und im „sicheren“ Land die EU-Mitgliedsstaaaten aufgrund der EMRK verpflichtet sind, die Konzepte der “sicheren Staaten” nicht oder unter Erfüllung der in dieser Arbeit entwickelten positiven Verpflichtungen anzuwenden.

Abstract

(Englisch)

The intent of this thesis is to analyze the compatibility of the EU’s legislation on “safe country” concepts with the principle of non-refoulement. Chapter I presents the two anti- poles: the EU’s legislation on the “safe country of origin” (SCO) and “safe third country” (STC) concepts and the principle of non-refoulement as reflected in Art 33 GRC, Art 3 ECHR and Art 3 CAT- having acquired the status of ius cogens. Chapter II gives insight into the worrying reality: it is asylum officers with an often prejudiced approach towards the asylum- seeker and/or biased sources at hand who determine the need for refugee and refoulement protection with the legal possibilities of the “safe country” concepts. However, while a presumably safe country can in realiter be precarious due to the living or detention conditions awaiting the asylum-seeker there, a declared STC can, because of deficiencies of its asylum procedure, pose the risk of chain-refoulement. Chapter III presents the “direct balancing approach” and the “complicity principle” as the framework for the further discussion. The “direct balancing approach” encompasses two steps: The first step of abstract balancing for the search for non-refoulement properties in an ECHR right regards the question of its applicability, hence the gravity of the risked violation. The second step of individual balancing brings in two important limitations taking into account the State’s possibilities: the probability of the risk and its predictability, concerning the standard of proof and burden of proof. On the discussion of their level, Legomsky’s “complicity principle”. It defends a “variable standard of proof”: The question on the necessary probability of risk can only be answered in a relative manner, because proportionality must persist between the predictability and the gravity of the respective anticipated violation. In Chapter IV, positive obligations regarding the removing State’s single procedure on asylum and refoulement are developed by analyzing the ECtHR’s relevant jurisdiction. As to absolute balancing on gravity, the author defends that factors of gravity under Art 3 ECHR alone are, first, the lack of availability of an effective remedy and suspensive effect of proceedings against a removal decision in the receiving third State and, second, the lack of a certain quality of the third State’s single procedure, having in the respective case as result a more restrictive protection scope than foreseen by the universal refugee definition. 187As positive procedural obligation, it is developed that, upon an application for asylum, the removing State can refuse to examine the merits of the claim on the assumption that a specific State, whether it be a STC or a SCO, is prima facie safe only if the applicant is given the opportunity to rebut the safety presumption, i.e. present counter evidence to the effect that the state is not safe. The circumstances under which rebuttal should be allowed consider the question of standard and burden of proof, a most crucial issue that was discussed in the step of individual balancing. As to standard of proof, in assessing the risk of direct refoulement due to the factual conditions in the receiving state amounting to persecution the analysis of the Court’s jurisprudence demonstrated that it has developed the same standard of proof for the well- founded fear of persecution within the meaning of Art 1 (A) GRC as for the claim to be exposed to refoulement in case of removal. In assessing the risk of indirect refoulement via a presumably STC, the reduction of the Court’s analysis to the existence of an “arguable claim” on the first step on persecution in the final State is seen as a positive development, also its execution doing justice to the prerogative of a low demand on standard of proof: documentation easily accessible for the applicant and general reports of international organizations and NGOs fulfill the Court’s demands on the standard of proof. As to the successive assessment of the risk for the claimant of chain- refoulement via the third State, the author welcomed that in M.S.S. v. Belgium and Greece, the ECtHR found statistical evidence on extremely low rate of asylum or subsidiary protection and reports by international organizations, NGOs and state organizations strong enough to rebut the safety presumption. Regarding the burden of proof, an analysis of the Court’s jurisprudence lets us conclude that it has itself reinforced the argument that the ECHR can and must be interpreted as primarily demanding the State to provide the relevant available facts of the respective case. The following positive procedural obligations deriving from Art 3 ECHR for the removing State’s single procedure on asylum and refoulement were developed in this step of individual balancing: First, the risk of refoulement is to be assessed, also in the case of an existing safety presumption, with a standard of proof that is considerably low, i.e. being fulfilled by general information by reports or statistical data. Second, also the burden of proof on the side of the applicant is to be kept considerably low, i.e. limited to his background and personal experiences that purportedly give rise to his fear of refoulement; also in the case of an existing safety presumption, the burden of proof must not go beyond providing general information by statistics on recognition rates and reports on the general circumstances that raise suspicion per se in terms of the fairness of the procedure in the presumably safe State. Third, a serious assessment necessitates an individual interview. Finally, the single procedure has to attain a certain quality, circumscribed by “rigorous scrutiny” and encompassing accuracy, fairness and consistency. In Chapter V, it is concluded that, until the time of equivalent protection- which naturally endorses interpretations of protective instruments which do not fall short of an international interpretation- in the removing and the “safe” State, the EU MSs as parties to the ECHR have the obligation vis-à-vis the asylum-seekers either to apply the EU’s safe country concepts not at all or to apply them in implementing the positive obligations developed in this thesis. While permissive provisions of EU legislation allow for such approach, the Spanish Protocol leaves no flexibility to the sending EU MSs and places by the denial of rebuttal of safety presumption the citizens of the EU MSs in a less favourable position than citizens of third countries. Such legislation amounts to a discrimination and a violation of Art 3 GRC.

Autor*innen

Stephanie Krisper

Haupttitel (Englisch)

The European Union´s safe country concepts versus the principle of non-refoulement

Paralleltitel (Deutsch)

Die Konzepte der "sicheren Staaten" der Europäischen Union versus dem Prinzip des Non-Refoulement

Publikationsjahr

2012

Umfangsangabe

195 S.

Sprache

Englisch

Beurteiler*innen

Manfred Nowak ,

Gerhard Muzak

Klassifikation

86 Recht > 86.85 Menschenrechte

AC Nummer

AC09558274

Utheses ID

19028

Studienkennzahl

UA | 083 | 101 | |

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